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中國生態文明體制改革的主要成就及經驗啟示

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  建設生態文明是當今時代的基本特征,生態文明體制改革是生態文明建設的核心內容。在改革開放40周年這個承前啟后、繼往開來的關鍵節點,認真總結我國生態文明體制改革取得的主要成就以及獲得的經驗啟示,對于全面推進社會主義生態文明邁向新時代具有重要的理論意義和實踐意義。

  生態文明體制是指國家為推進生態文明建設建立的一系列規則體系,包括生態文明建設的相關制度、組織架構及其運行機制。生態文明體制改革是中國生態文明建設順利進入全面實施新階段的重要保障,是提升我國生態文明建設水平和環境治理現代化水平的客觀要求。

  近代以來,人類改造自然的能力日益增強,人與自然環境的矛盾日益加劇,全球面臨資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻挑戰,中國也概莫能外。黨的十一屆三中全會作出實行改革開放的歷史性決策,經過幾十年的不懈奮斗,我國經濟社會發展實現了歷史性跨越,工業化、城鎮化進程突飛猛進,人民生活水平顯著改善。但在這個過程中,以犧牲資源環境為代價換取經濟高速增長的發展模式,引發和積累了大量生態問題,成為我國經濟社會可持續發展的瓶頸制約。

  20世紀90年代,在全球可持續發展理念不斷演變和中國改革開放不斷深化的大背景下,中國全面審視人類社會的發展問題,謀求從更高層面應對面臨的困境與挑戰。1994年我國第一次制定出臺《中國21世紀議程》,提出了經濟社會與資源環境協調發展問題。1996年制定實施的“九五”規劃中,提出要轉變經濟增長方式,實施可持續發展戰略。2002年11月,黨的十六大把推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路確定為全面建設小康社會的四大目標之一。2005年12月,《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》在國家層面首提生態文明,使之正式進入經濟和社會發展的主戰場。2007年10月,黨的十七大將“建設生態文明”寫入黨代會的報告,并把生態文明建設納入全面建設小康社會的奮斗目標體系。2012年11月,十八大將生態文明建設納入“五位一體”總體布局,從十個方面描繪了今后相當長一個時期我國生態文明建設的宏偉藍圖。2013年11月,十八屆三中全會《決定》首次提出要深化生態文明體制改革,加快建立生態文明制度。2015年5月,中共中央、國務院發布的《關于加快推進生態文明建設的意見》把健全生態文明制度體系作為重點,凸顯建立長效機制在推進生態文明建設中的基礎地位,同年9月發布《生態文明體制改革總體方案》闡明了我國生態文明體制改革的指導思想、理念、原則、目標以及實施保障,無疑是生態文明探索的重大突破。2017年10月,十九大報告將“生態文明”列為社會主義現代化新征程的重要組成部分,要求加快生態文明體制改革,建設美麗中國,開啟了生態文明建設的新篇章。顯而易見,在全面深化改革開放的進程中,我黨幾代領導集體對生態文明建設的理性思考不斷深化,對生態文明體制改革的認識水平不斷提升,堅持理論創新與體制改革相結合,形成的思想理論體系日趨成熟,提出的改革發展戰略更趨完善,體現了積極探索生態文明建設規律的理論創新成果,彰顯了新時期黨中央治國理政的新境界。

  當前,我國生態文明建設和生態環境保護正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期,但我國生態環境領域的改革起步較晚,生態文明體制改革相對滯后,尚不能完全適應加快生態文明建設進程的現實需要。與此同時,我國社會主要矛盾發生了重大變化,人民群眾對美好生活的向往日趨強烈,而新的需求與舊的體制矛盾亟待解決。誠然,只有把握新時代新特征,把生態文明體制改革放在更加突出的戰略位置,放在全面深化改革的大格局中統籌安排,與其他方面的體制改革相輔相成、協同推進,才能建立健全同“五位一體”總體布局相適應的體制機制,為解決生態文明領域的深層次矛盾和問題提供制度保障。在新時代背景下,積極探索適合我國國情的生態文明制度體系,進一步理順體制、完善機制、健全法治,強力推進生態文明建設與可持續發展,走出一條有別于西方傳統工業文明、超越中國傳統增長模式的中國特色發展道路顯得尤為迫切和重要。

  改革開放以來,特別是黨的十八大以來,我國生態文明體制改革扎實穩步推進,一些重要領域和關鍵環節實現了歷史性突破,總體上呈現全面發力、縱深推進的良好態勢。

  生態文明建設是一場涉及生產方式、生活方式、思維方式和價值觀念的深刻變革,唯有統一認識、形成共識,方能進一步推進體制改革和機制創新。隨著我國環境保護事業迅速發展,民眾的環保意識不斷提高,生態文明的思想意識逐漸樹立。十八大以來,以習同志為核心的黨中央站在戰略和全局的高度,提出了一系列關于生態文明建設與體制改革的新理念新思想,形成了習生態文明思想,豐富了生態文明理論體系。隨之“綠水青山就是金山銀山”等發展理念日益深入人心,并逐步貫穿于生態文明體制改革之中,進而轉化為推動生態文明建設的思想定力與行動定力。目前,最大限度地激發社會各界的積極性和創造力,進一步強化各級黨委、政府的主體責任和政治擔當,積極開展生態文明體制改革的探索與創新,切實解決深層次的體制障礙、制度缺陷及利益沖突,全方位全地域全過程地推進生態文明建設,正在成為全黨乃至全社會的最大共識和共同追求。

  實踐證明,加強頂層設計和總體規劃,是破解制約生態文明建設體制障礙的重中之重。改革開放以來,歷屆黨中央著眼長遠和大局,積極推進我國各領域的體制改革,不斷結出豐碩成果。十八大以后,中央深改組以現實問題和改革目標為導向,審議通過40多項具體改革方案,對生態文明領域改革進行頂層設計和整體部署。同時《關于加快推進生態文明建設的意見》、《生態文明體制改革總體方案》等綱領性文件彼此呼應、相互銜接,共同形成了中央關于深化生態文明體制改革的戰略部署和制度構架。在過去幾年里,我國生態文明體制改革頂層設計性質的“四梁八柱”得以構建,制約生態文明建設的關鍵體制機制障礙逐漸破解,生態文明領域的各項改革扎實推進。如自然資源資產產權制度改革已經展開,主體功能區制度逐步健全,空間規劃體系改革試點全面啟動,資源總量管理和全面節約制度不斷強化,資源有償使用和生態補償制度改革持續推進,環境治理體系改革力度明顯加大,環境治理和生態保護市場體系加快建立,生態文明績效評價考核和責任追究制度全面建立。應該說,我國生態文明體制改革在如此短的時期內取得如此多的階段性成果,得益于地方層面的制度建設和實踐創新扎實給力,更得益于中央層面的總體謀劃和頂層設計清晰到位。

  不言而喻,我國的生態文明法律法規體系建設,是以現有資源環境法律法規體系為依托的。改革開放以來,我國環境立法從無到有、從少到多,逐漸建立了由綜合法、污染防治法、資源和生態保護法等組成的環保法律體系。十八大以來,我國加快了生態環境領域的法律法規體系建設,不斷將生態文明體制改革成果、經驗用法律法規的形式予以固化,不斷增強相關法律法規的系統性、針對性和有效性,推動生態文明法治建設取得了顯著成效。2015年修訂后的《環境保護法》正式施行,新法確立了保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的基本原則,力求從法理上改變“先發展后治理”的思維定勢和傳統模式。2016年陸續出臺《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》、《土壤污染防治行動計劃》,3個“十條”聚集,進一步強化了政府對環境保護監管職責和企業污染防治責任。2018年生態文明建設通過憲法上升為國家意志,為今后制定更細致有效的環境法規提供了根本的法律遵循。總的來看,環境保護法律法規的剛性約束力越來越緊,對環境違法行為的制裁力度越來越大,有法必依、違法必究的環境法治氛圍基本形成,我國依法推動生態文明建設進入了力度最大、成效最好的時期。

  我國生態環境監管體制機制改革,是生態文明制度建設中關鍵性基礎性內容之一。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出關于改革生態環境保護管理體制的要求并作出具體部署。十九大報告提出設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構,要求“三個統一行使”,為進一步深化監管體制改革提供了重要保障。2018年初,根據國務院機構改革方案而組建的生態環境部整合其他六部門相關職責,強化了生態環境制度制定、監測評估、監督執法和督察問責四大職能,既有利于解決生態文明建設涉及多個部門職責不清、監管力量分散等問題,也有利于理順資源環境領域“九龍治水”的管理體制。隨著生態環境監管體制改革深入推進,各省區監管能力不強、監管手段單一、監管不到位的問題得到了一定程度的解決,生態環境監管水平大大提高。推進了省以下環保機構監測監察執法垂直管理改革,有效遏制了地方保護主義;推行了“河長制”和“湖長制”,加強了從水源到水龍頭全過程監管;形成了職責明確、追責嚴格的責任制度鏈條,有效督促企業、政府和社會共擔綠色發展之責;加大了覆蓋31個省份的中央環保督察巡視,推動解決了大批突出環境問題。

  近年來,我國在生態文明體制機制改革方面先行先試,探索可復制可推廣的有效做法和成功經驗意義重大。目前,整體推進與試點示范相結合,一大批改革綜合實驗陸續開展,一系列制度建設試點工作有序推進。2014年國家啟動生態文明建設示范區創建工作,青海、江西、云南、貴州納入首批省級生態文明先行示范區,為全國生態文明體制改革探索可行路徑。2016年福建、江西、貴州被確立為首批國家生態文明試驗區,據悉《生態文明體制改革總體方案》提出的47項重點任務中有38項在3個試驗區開展試驗,現已形成一批改革經驗和制度成果。2017年《建立國家公園體制總體方案》正式出臺,標志著國家公園建設進入實質性階段。值得一提的是,早在2015年底,習總書記親自審定了《三江源國家公園體制試點方案》,要求維護和提升水源涵養功能,確保“中華水塔”生態安全。2018年初《三江源國家公園總體規劃》公布,明確至2020年正式設立三江源國家公園。很顯然,國家之所以選擇青海三江源率先開展國家公園體制試點,就在于其探索經驗對西部重點生態功能區乃至全國江河源頭區域生態文明建設具有極強的先導性和示范性。

  在我國生態文明體制改革實踐中,一系列重大改革探索獲得了舉世矚目的輝煌成就,同時也為我們持續深化生態文明體制改革提供了極為重要的經驗啟示。

  (一)堅持以多元共治模式推動全社會共同參與,是深化生態文明體制改革的重要基礎

  面對新形勢新要求,不斷完善社會共治制度,形成自上向下和自下向上相結合的全社會共治模式,為實現生態文明體制改革目標奠定堅實社會基礎勢在必行。我們必須構建政府、企業和社會共同參與的生態文明治理體系和運行機制,發揮好政府的主導和監管作用,發揮好企業的環保積極性和自我約束作用,發揮好社會組織和公眾的參與和監督作用,實現從生態治理到生態預防、從政府管制到多元共治的轉變;必須建立行之有效的宣教和輿論引導工作體系,在弘揚生態文化、普及生態教育的同時,引導社會公眾客觀認識當前我國生態環境保護所處的歷史方位和階段,深刻認識生態文明建設與體制改革的重要性復雜性系統性,真正把思想和行動統一到中央決策部署上來,把智慧和力量凝聚到支持和參與改革上來,不斷激發共治活力;必須加快建立健全環境信息公開、環境公益訴訟和社會參與制度,進一步拓寬參與渠道和參與范圍,同時全面實施《環境保護公眾參與辦法》,鼓勵公眾及社會團體、公益組織參與環境公共事務的決策、管理和監督,逐步構筑起全社會積極參與生態文明建設和體制改革的大格局。

  (二)堅持以完善的制度體系推動生態文明建設,是深化生態文明體制改革的重要方向

  針對制度建設的薄弱環節和體制運行中的梗阻問題,建立更加系統完備、科學規范、運行有效的制度體系,是加快生態文明體制改革的著力點。我們必須按照生態文明體制改革總體要求,加快建立健全由八項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系,為提升國家治理體系和治理能力建設夯實制度基石;必須加快建立包括生態文化、生態經濟、目標責任、生態文明制度和生態安全體系在內的生態文明體系,尤其要構建覆蓋生態環境保護全方位、多角度、立體化的生態文明制度體系,從根本上破除生態文明領域的制度瓶頸;必須進一步健全源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的生態環保制度,完善權責明確、監管有效的運行機制,加強區域和流域生態環境監管體制與能力建設,切實提高自然生態監管效率;必須加快制度改革創新,建立完善市場化多元化生態補償制度、行之有效的環境稅收制度、多元綠色環保投入機制等等,不斷增強制度的系統性、整體性、協同性,推動新時代生態文明建設走上制度化、規范化、常態化軌道。

  (三)堅持以環境質量的持續改善增進民生福祉,是深化生態文明體制改革的重要目標

  在全面深化改革的實踐中,構建以改善生態環境質量為核心的目標責任體系,做足最公平的公共產品,做實最普惠的民生福祉,是我國生態文明建設與體制改革的根本目的之一。基于此,各級政府必須深刻把握新時代新使命,充分發揮黨的領導和集中力量辦大事的制度優勢,充分利用改革開放40年來積累的堅實物質基礎,不斷增加綠色投入,創造綠色資本,把環境污染治理好、把生態環境建設好,更好地維護人民生態權益;必須加快制定增進民生福祉的制度和政策,保障生態惠民、生態利民、生態為民,釋放更多生態紅利,增加更多綠色福利,著力解決好人民日益增長的優美生態環境需要與更多優質生態產品供給不足的突出矛盾,使人民群眾不斷增強獲得感、提升幸福感;必須構建全過程、多層級生態環境風險防范體系,綜合運用行政、市場、法治、科技等手段,打好污染防治攻堅戰,從源頭上遏制環境污染蔓延態勢,不斷提高環境治理能力和水平,實現國家與區域的生態安全;必須秉承共建共商共享新理念,共謀全球生態文明建設大計,與國際社會攜手共筑生態安全體系,力求使中國生態文明體制改革的成功經驗,為解決世界性生態危機提供重要借鑒,為各國加強生態治理增進人民福祉提供“中國方案”,助力全球共同實現可持續發展目標。

  (四)堅持以政策制度促進發展模式綠色轉型,是深化生態文明體制改革的重要抓手

  在新的發展時期,建立完善綠色發展政策制度體系,加快經濟增長方式的根本轉變,是生態文明體制改革的主要突破口。為此,中央政府必須加快制定完善體現生態文明建設要求的產業政策、消費政策、土地政策、金融政策、財政政策等,不斷健全資源環境經濟配套政策,切實加大政策支持力度,構建高質量現代化經濟體系,推動我國經濟結構朝著綠色低碳循環的方向優化升級;各省區必須從區域發展實際出發,將綠色發展理念融于整體規劃、政策制定和決策過程,不斷推進產業生態化和生態產業化,堅決摒棄損害甚至破壞生態環境的發展模式,嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線,把綠色生態優勢轉化為經濟發展優勢,為生態文明建設提供必要的物質基礎;必須構建更加成熟更加定型的綠色法規制度體系,如國土開發保護制度、污染防治制度、生態補償制度、環境損害賠償制度、綠色核算和綠色產權制度等,使之成為推進生態文明建設的重要導向和剛性約束,從各個層面推動綠色生產和綠色消費,進而加快推動生態文明與美麗中國建設進程。

  (五)堅持以強化制度執行促進改革舉措精準落地,是深化生態文明體制改革的重要保障

  在生態文明體制改革進程中,不斷強化制度執行力度,將改革方案和舉措細化落實是當務之急。各地區各部門必須建立完善改革落實機制,有序整合不同領域不同部門的監管力量,有效進行環境監管和行政執法,不斷鞏固生態文明體制改革的成效成果;必須持續抓好制度的執行落實,著力解決制度虛設和執行不到位問題,確保有令必行、違者必究,不斷增強法規制度的有效性和執行力;必須建立統一的生態質量監測和考核制度,建立全國統一的實時在線環境監控系統,保證攻堅戰各項目標任務的統計考核數據真實準確,保證地方環境保護審批和考核的真實性和嚴肅性;必須嚴格落實“黨政同責”“一崗雙責”要求,強化量化實化環境保護的目標責任,嚴格考核問責,力求將中央出臺的各項改革方案、決策部署真正實施見效,確保生態文明體制改革穩步推進、方向不偏、精準落地。

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